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No primeiro artigo desta série, mostramos por que os meses de julho e agosto são decisivos para a elaboração da proposta orçamentária de 2027 e para a atuação dos servidores e de suas entidades. Mas, afinal, como o governo define o tamanho do orçamento? De onde saem os valores que servirão de base para a proposta enviada ao Congresso Nacional?
Neste segundo artigo, mostramos como é definido o crescimento do orçamento público e de que forma as regras do Novo Arcabouço Fiscal condicionam a utilização desses recursos. Para os servidores do Poder Judiciário da União (PJU), compreender essa dinâmica é fundamental para entender o espaço disponível para reajustes, concursos, criação de cargos, planos de carreira e outras políticas de valorização do funcionalismo.
1. Como é definido o tamanho do orçamento?
A elaboração do orçamento parte de uma série de projeções econômicas. Antes de definir quanto cada órgão poderá gastar, o governo estima o comportamento da economia no ano corrente. Entre os principais parâmetros utilizados estão a inflação, o crescimento da atividade econômica, a arrecadação de receitas e as despesas obrigatórias que precisarão ser financiadas.
Na prática, o orçamento não começa do zero. Em geral, utiliza-se como referência a execução orçamentária do ano anterior, que é atualizada conforme esses indicadores econômicos. A inflação, por exemplo, serve para preservar o poder de compra dos orçamentos previstos. Já o crescimento da arrecadação permite ampliar o orçamento acima da inflação, criando espaço para novas políticas públicas e investimentos.
Em outras palavras, primeiro busca-se manter o valor real do orçamento e, em seguida, caso haja crescimento da economia e das receitas públicas, abre-se espaço para um crescimento real das despesas. É justamente essa parcela que cresce acima da inflação que costuma concentrar as principais disputas durante a elaboração da proposta orçamentária.
Essa combinação entre a reposição da inflação e a possibilidade de crescimento real das despesas, no entanto, não é uma característica permanente do orçamento público. Ela depende das regras estabelecidas pelo regime fiscal vigente, que define os limites para a expansão dos gastos do governo. Entre 2016 e 2022, por exemplo, vigorou o Teto de Gastos, que restringia o crescimento das despesas à inflação e, portanto, não previa crescimento real. Na prática, a regra mostrou-se insustentável diante das demandas sociais e, sobretudo, das necessidades impostas pela pandemia, levando à criação de sucessivas exceções. Esse modelo foi substituído, em 2023, pelo Novo Arcabouço Fiscal (NAF), que passou a permitir o crescimento das despesas acima da inflação, embora dentro de limites específicos. É justamente essa regra que precisamos compreender para analisar a construção do orçamento de 2027.
2. A participação dos servidores na disputa orçamentária
Para os servidores do PJU, compreender essa dinâmica é fundamental. Afinal, reajustes remuneratórios, criação de cargos, realização de concursos e convocação dos aprovados para ocupação dos cargos vagos, melhorias nas condições de trabalho e ampliação de benefícios dependem da existência de espaço orçamentário para sua implementação.
É justamente durante a elaboração da proposta orçamentária que se decide para onde serão destinados esses recursos adicionais. Por isso, acompanhar a execução do orçamento e compreender os parâmetros utilizados pelo governo permite que o movimento sindical participe desse debate de forma mais qualificada, defendendo que parte desse crescimento seja direcionada às demandas dos servidores.
3. O que é o Paradoxo do NAF?
Embora o orçamento possa crescer em termos reais, o Novo Arcabouço Fiscal estabelece limites para a expansão das despesas públicas. De forma geral, essas regras procuram compatibilizar o crescimento dos gastos com a sustentabilidade das contas públicas.
Entretanto, existe uma regra específica que afetará diretamente o funcionalismo público a partir do ano que vem e essa regra valerá até o ano de 2030, comprometendo completamente o período do próximo governo. O artigo 6º-A da Lei Complementar que instituiu o Novo Arcabouço Fiscal estabelece que, até 2030, o crescimento das despesas com pessoal permanecerá submetido a restrições adicionais enquanto persistirem determinadas condições fiscais.
Art. 6º-A Em caso de apuração de déficit primário do Governo Central (…) a partir do exercício de 2025, ficam vedadas, no exercício subsequente ao da apuração, e até a constatação de superávit primário anual:
Inciso II – Até 2030 (…) a programação de crescimento anual real do montante da despesa de pessoal (…) acima do índice inferior de que trata o § 1º do art. 5º desta Lei Complementar (…).
Em suma, em razão do déficit primário verificado em 2025 e apurado em 2026, a LDO de 2027 deverá adotar, para as despesas com pessoal, o limite mínimo de crescimento real de 0,6%. Essa restrição cria um cenário paradoxal para o período entre 2027 e 2030: enquanto o orçamento do PJU poderia, em tese, crescer até 2,5% em termos reais, o crescimento das despesas com pessoal estaria limitado a 0,6%.
Em outras palavras, o crescimento real das despesas com pessoal será até 4 vezes menor do que as demais despesas. Em termos mais diretos, as despesas com reposição salarial e as possibilidades de pactuar um Plano de Carreira serão sumariamente suprimidas em um ambiente com sobras orçamentárias. Mais direto ainda, o Orçamento do PJU seria cada vez menos representativo com os investimentos em servidores públicos e mais proporcionalmente direcionado às despesas com obras e até com terceirização de todos os tipos. Sobrariam recursos para estas despesas em meio a um contingenciamento dos debates relativos à valorização dos servidores.
Esse é o cenário que se projeta para o período entre 2027 e 2030. Na prática, o crescimento da disponibilidade de recursos não se traduzirá, necessariamente, em maior espaço para investimentos em pessoal. O contraste com o orçamento de 2026 ajuda a dimensionar o que essa restrição pode representar para os servidores do PJU, especialmente diante das decisões que começarão a ser tomadas com a elaboração da proposta orçamentária de 2027 no dia 31 de agosto de 2026.
Entre 2025 e 2026, o orçamento do PJU cresceu aproximadamente R$5 bilhões, uma expansão nominal de 9,68%. Esse crescimento permitiu acomodar novas despesas relacionadas aos servidores: a proposta para 2026 provisionou R$959,1 milhões para o Adicional de Qualificação, R$1,77 bilhão para o reajuste linear de 8% e R$519 milhões para criação e provimento de cargos. Somadas, essas medidas representam aproximadamente R$3,25 bilhões no exercício.
O custo anual dessas medidas, entretanto, é ainda maior. Considerando sua implementação integral ao longo de um exercício, os valores estimados alcançam R$1,78 bilhão para o Adicional de Qualificação, R$3,18 bilhões para o reajuste linear e R$711,8 milhões para criação e provimento de cargos (Para uma apresentação mais detalhada sobre o Orçamento 2026, ver a live de 7 de março no YouTube do Sitraemg: https://www.youtube.com/live/Gm4QgOQgHco?si=fXLNuXrCebj0xHkl). O exemplo de 2026 evidencia, portanto, a importância do crescimento real do orçamento para acomodar as demandas do funcionalismo. É justamente essa possibilidade que tende a ser restringida entre 2027 e 2030: mesmo diante de eventual expansão dos recursos do PJU, o limite específico imposto às despesas com pessoal reduzirá o espaço para que esse crescimento seja direcionado à valorização dos servidores.
4. Como enfrentar o Paradoxo do NAF?
O Paradoxo do NAF não afeta exclusivamente os servidores do PJU, mas o conjunto do funcionalismo público federal nos três Poderes. A abrangência dessa restrição, somada ao paradoxismo que ela produz, pode criar condições objetivas para uma articulação mais ampla em torno da revisão do Novo Arcabouço Fiscal.
Retomando o contexto e os parâmetros que orientaram o debate sobre o NAF, seu objetivo era justamente dotar a política fiscal de elementos anticíclicos, garantindo um piso de crescimento real das despesas e, ao mesmo tempo, estabelecendo um teto para essa expansão. Os recursos que ultrapassarem esse limite seriam direcionados à obtenção de superávit primário, uma das principais variáveis fiscais utilizadas na gestão da trajetória da dívida pública.
O Paradoxo do NAF não se encaixa em nenhum desses elementos. A restrição imposta às despesas com pessoal não cumpre uma função anticíclica, tampouco contribui para limitar o crescimento das despesas globais. Pelo contrário, ao favorecer a expansão de outras despesas em detrimento daquelas destinadas ao pessoal, pode produzir uma piora qualitativa dos serviços públicos, especialmente em órgãos cuja atividade é essencialmente centrada no trabalho de seus servidores.
Essa característica é particularmente relevante no caso do PJU, onde praticamente três quartos do orçamento são destinados a Pessoal e Encargos Sociais, que abrangem os vencimentos e as obrigações patronais do Poder Público com servidores e magistrados. Em uma estrutura orçamentária com esse perfil, limitar o crescimento das despesas com pessoal significa uma perda qualitativa, já que restringe justamente o principal componente responsável pelo funcionamento dos órgãos. Ao mesmo tempo, cria-se maior espaço relativo para outras destinações, favorecendo, por exemplo, a terceirização de atividades-meio e os investimentos stricto sensu, como novas obras, substituição de equipamentos e aquisição de veículos.
Diante desse cenário, coloca-se a questão de fundo: o que fazer? O Paradoxo projetado para o período de 2027 a 2030 parece contrariar a própria lógica que orientou a construção do NAF. Nesse sentido, uma alternativa seria articular uma revisão do Novo Arcabouço Fiscal ou, a exemplo do que ocorreu no período de transição após as eleições de 2022, quando as limitações do Teto de Gastos já se mostravam insustentáveis, discutir a construção de uma nova PEC da Transição.
Essa alteração deveria alcançar, ao menos, o dispositivo que impõe a restrição adicional ao crescimento das despesas com pessoal até 2030. Sua revisão permitiria reduzir o incentivo à expansão das terceirizações e de outras despesas em detrimento daquelas destinadas aos servidores, que acumulam perdas salariais desde 2019 e reivindicam a construção de um Plano de Cargos e Carreiras capaz de modernizar suas atribuições e adequar seus vencimentos.
Eliminar esse Paradoxo é, portanto, fundamental para ampliar as possibilidades de disputa pelo orçamento nos próximos anos. Sem uma alteração da regra, o espaço destinado às conquistas dos servidores tende a permanecer reduzido, mesmo diante da existência de recursos adicionais que poderão ser direcionados a outras despesas. A atuação sindical ficaria, assim, condicionada aos limites impostos pelo próprio NAF, restringindo o debate sobre pautas centrais de valorização dos servidores.
5. Compreender as regras é fundamental para participar do debate
O orçamento público não depende apenas do desempenho da economia. Ele também é resultado das regras fiscais que definem como os recursos poderão ser utilizados e das disputas políticas em torno de sua destinação.
Por isso, compreender os parâmetros econômicos que orientam a elaboração do orçamento é fundamental para que os servidores acompanhem esse processo de forma qualificada. Mais do que entender quanto o Estado arrecada ou pode gastar, é preciso conhecer as regras que determinam como esses recursos podem ser distribuídos e quais caminhos existem para ampliar o espaço destinado às políticas de valorização do funcionalismo.
No próximo e último artigo desta série, trataremos de outra etapa substancial da melhoria das condições de vida do funcionalismo público: a execução orçamentária no decorrer dos anos. A partir dessa relação, apresentaremos um conceito que ajuda a compreender a dinâmica dos orçamentos públicos e a identificar os espaços que podem ser disputados pelo funcionalismo.
O autores do artigo
- Jean Peres, assessor econômico do Sitraemg – Doutor em Economia pelo IE-Unicamp | jean@estudoconsultoriaeconomica.com | http://lattes.cnpq.br/9156009006949642
- Maria Alice Luz – Mestranda em Economia pelo IE-Unicamp | mariaalice@estudoconsultoriaeconomica.com | http://lattes.cnpq.br/6805744478893199
- Maria Clara Vieira [1] Mestranda em Economia pelo IE-UFRJ | mariaclara@estudoconsultoriaeconomica.com | http://lattes.cnpq.br/0783748342543514
